حمید قنبری*
رقم واقعی دلارهای بلوکه شده
یکی از دلایل اختلاف‌نظر درباره میزان دارایی‌های بلوکه شده ایران، تعاریف مختلفی است که افراد و مقامات مختلفی در این مورد از «دارایی‌های بلوکه شده» دارند.
اظهارنظر برخی افراد نشان می‌دهد که آنها تفاوتی میان دارایی‌های بانک مرکزی و دارایی‌های دولت قائل نشده‌اند و برخی دیگر نیز تفاوتی میان دارایی‌های بلوکه شده و دارایی‌های غیر‌قابل‌انتقال قائل نشده‌اند. عده‌ای دیگر از افراد نیز میان دارایی‌های حاصل شده و دارایی‌های آتی دولت و بانک مرکزی تفاوتی در نظر نگرفته‌اند. در این نوشته تلاش می‌شود تا تعریف این مفهوم و زوایای مختلف آن به اختصار توضیح داده شود.
تفاوت دارایی‌های خارجی دولت با بانک مرکزی
پیش از هر مطلبی لازم است مفهوم دارایی‌های خارجی دولت و تفاوت آن با دارایی‌های خارجی بانک مرکزی توضیح داده شود. منبع اصلی درآمد دولت ایران، صادرات نفت خام، گاز و محصولات نفتی است. هنگامی که دولت ایران یا شرکت‌های دولتی مثل شرکت ملی نفت محصولات فوق را صادر می‌کنند، باید در قراردادهای فروش، شرط پرداخت را به نحوی در نظر گیرند که عواید حاصل از صادرات به حساب‌های بانک مرکزی واریز شود. مبنای این امر، اصل پنجاه و سوم قانون اساسی است که مقرر می‌دارد «کلیه دریافت‌های دولت در حساب‌های خزانه‌داری کل متمرکز می‌شود و همه پرداخت‌ها در حدود اعتبارات مصوب به موجب قانون انجام می‌شود.» از آنجا که حساب‌های خزانه نزد بانک مرکزی افتتاح شده و نگهداری می‌شوند، همه پرداخت‌های حاصل از صادارت باید به حساب‌های مزبور نزد بانک مرکزی واریز شود؛ اما مساله به همین سادگی نیست. هنگامی که نفت یا سایر محصولات توسط دولت صادر می‌شوند، خریدار خارجی به دولت ایران ریال پرداخت نمی‌کند، بلکه ارز خارجی می‌پردازد.
حال آنکه حساب‌های خزانه به ریال ایران افتتاح شده و نگهداری می‌شوند؛ بنابراین ارز خارجی باید به ریال تبدیل و پس از آن به حساب‌های خزانه واریز شود. مکانیزم تبدیل این ارز به ریال عبارت است از فروش ارز حاصل از صادرات به بانک مرکزی و دریافت معادل ریالی آن از بانک مرکزی.
این امر در عمل به چه صورت اتفاق می‌افتد؟ فرض کنیم شرکت ملی نفت ایران، یک محموله دو میلیون بشکه‌ای نفت به یک خریدار خارجی می‌فروشد. اگر قیمت هر بشکه نفت، 50 دلار باشد، ارزش این محموله 100 میلیون دلار خواهد بود. در قرارداد فروش نفت، مسائل مختلفی بیان می‌شوند مانند زمان و مکان تحویل و کیفیت نفت. یکی از مسائل مهمی که در قرارداد باید روشن شود، شرایط پرداخت (payment clause) است. شرط پرداخت باید حاوی این مطلب باشد که پرداخت باید به حسابی که قبلا بانک مرکزی به شرکت نفت معرفی کرده است و در متن قرارداد درج می‌شود، انجام شود. به محض اینکه پرداخت به این حساب انجام شد و بانک مرکزی وجه را در حساب مزبور دریافت کرد، باید معادل ریالی ارز را به نرخ رسمی به حساب‌های خزانه نزد خود واریز کند. از این لحظه، ارز خارجی به بانک مرکزی تعلق دارد و دولت دیگر مالک ارز نیست. ارز مزبور، از این لحظه جزو دارایی‌های ارزی بانک مرکزی محسوب می‌شود که می‌تواند آن را صرف سرمایه‌گذاری در خارج از کشور یا سایر اموری کند که در ادامه توضیح داده می‌شود.
توضیحی که در بالا داده شد، البته حاوی تمام جزئیات نیست. حقیقت این است که درآمدهای ارزی کشور به 3 قسمت تقسیم می‌شوند. یک قسمت به وزارت نفت تعلق دارد. این سهم که هر سال در قوانین بودجه درج می‌شود، معمولا 5/ 14 درصد است. قسمت دوم، به صندوق توسعه ملی تعلق دارد که آن هم 20 درصد است؛ بنابراین 5/ 34 درصد مجموعا به وزارت نفت و صندوق توسعه ملی تعلق دارد و 5/ 65 درصد باقی‌مانده به بانک مرکزی فروخته می‌شود. چرا وزارت نفت سهمی جداگانه از درآمدهای نفتی دارد؟ تولید و استخراج نفت و فروش آن نیاز به سرمایه‌گذاری و استفاده از خدمات پیمانکاران خارجی و همچنین خرید تجهیزات از خارج از کشور دارد. برای اینکه وزارت نفت و شرکت‌های نفتی بتوانند تولید مدنظر قانون‌گذار را انجام دهند، نیاز به در اختیار داشتن منابع ارزی دارند و به همین دلیل بخشی از درآمدهای نفتی کشور به‌عنوان سهم آنها در نظر گرفته شده است. سهم صندوق توسعه ملی نیز برای این در نظر گرفته شده است که تمامی درآمدهای ارزی کشور هزینه واردات نشوند و بخشی از آنها به سرمایه‌گذاری در پروژه‌های عمرانی اختصاص داده شود.
اما بانک مرکزی با ارز حاصل از صادرات نفت (و سایر محصولات صادراتی دولت) چه می‌کند؟ فرض کنیم که شرکت بازرگانی دولتی قصد خرید گندم و وارد کردن آن به کشور را دارد. در قانون بودجه سنواتی، برای این کار اعتباری برای شرکت بازرگانی دولتی در نظر گرفته شده است. این اعتبار به ریال است و شرکت مزبور می‌تواند ریال یاد شده را از حساب‌های دولت نزد خزانه دریافت کند؛ اما فروشنده خارجی حاضر نیست که در ازای فروش گندم، ریال دریافت کند و خواهان ارز خارجی است. در اینجا شرکت بازرگانی دولتی (یا بانکی به نمایندگی از آن عمل می‌کند) با مراجعه به بانک مرکزی و پرداخت ریال به آن، ارز خارجی دریافت می‌کند؛ بنابراین بانک مرکزی که یک بار به دولت ریال پرداخته است و ارز خارجی را از آن خریده است، این بار از دولت ریال را می‌خرد و به آن ارز خارجی را می‌فروشد. به‌عبارت دیگر، در اینجا یک چرخه ارز و ریال وجود دارد که از یکسو ریال به بانک مرکزی وارد می‌شود و از سوی دیگر از آن خارج می‌شود. البته باید توجه داشت که بانک مرکزی در هنگام فروش ارز به دولت، مستقیما ارز را به دولت نمی‌فروشد، بلکه آن را به بانکی می‌فروشد که دولت از طریق آن قصد خرید از خارج از کشور را دارد و بانک مزبور، همان بانک گشایش‌کننده اعتبار اسنادی برای دولت یا شرکت دولتی است. همین اتفاق نیز زمانی می‌افتد که یک شرکت خصوصی قصد واردات از خارج از کشور را دارد و از بانک خود تقاضا می‌کند که اعتبار اسنادی را برای وی گشایش کند. در چنین حالتی، بانک تجاری ایرانی علی‌الاصول برای خرید ارز به بانک مرکزی مراجعه می‌کند و بانک مرکزی در مقابل دریافت ریال، ارز خارجی را به وی می‌فروشد. البته تمامی دارایی‌های ارزی بانک مرکزی صرف تامین مالی واردات نمی‌شود و بانک مرکزی این حق و اختیار را دارد که با استفاده از دارایی‌های خود در بازارهای مالی خارجی سرمایه‌گذاری کند. این سرمایه‌گذاری می‌توان اشکال گوناگونی داشته باشد و از سپرده‌گذاری مدت‌دار نزد بانک‌های خارجی تا خرید اوراق بهادار یا حتی معاملات ابزارهای مشتقه را می‌تواند در برگیرد.
مفهوم بلوکه شدن
این مقدمه که به ناچار اندکی نیز طولانی شد، می‌تواند تفاوت میان دارایی‌های خارجی متعلق به دولت و دارایی‌های خارجی متعلق به بانک مرکزی را نشان دهد. حال لازم است مفهوم بلوکه شدن یا توقیف دارایی‌ها را توضیح دهیم. بلوکه شدن یا توقیف، به‌رغم اینکه معنایی ساده دارد؛ اما می‌تواند انواع گوناگونی داشته باشد. نخستین نوع آن، توقیف قضایی است. به‌عبارت دیگر ممکن است دارایی‌های خارجی متعلق به دولت یا بانک مرکزی بر اساس آرا و دستورات محاکم قضایی توقیف شده باشند. این امر تاکنون فقط در ایالات‌متحده آمریکا رخ داده است. ایالات‌متحده آمریکا در سال 1996 اصلاحیه‌ای را بر قانون مصونیت دولت‌های خارجی (FSIA) وارد کرد.
این اصلاحیه مقرر می‌کرد دولت‌هایی که بنا به تشخیص وزارت خارجه آن کشور در فهرست دولت‌های حامی تروریسم قرار دارند، در دادگاه‌های آن کشور از مصونیت برخوردار نیستند و شهروندان ایالات‌متحده آمریکا در صورتی که در آمریکا یا خارج از آن از عملیات تروریستی آسیب ببینند می‌توانند در دادگاه‌های داخلی آمریکا علیه آن دولت‌ها طرح دعوی کنند. در نتیجه این اصلاحیه، خانواده‌های آمریکایی‌هایی که در اسرائیل، عربستان یا سایر نقاط دنیا در نتیجه عملیاتی کشته شده یا آسیب دیده بودند که این عملیات به گروه‌های جهادی نسبت داده شده باشد در محاکم آمریکا علیه ایران طرح دعوی کردند و آن محاکم نیز آرای متعددی را علیه دولت ایران و نهادهای گوناگون آن صادر کردند. متعاقبا خواهان‌های اینگونه پرونده‌ها درصدد آن برآمدند که دارایی‌های دولت ایران و نهادهای وابسته به آن را در مسیر اجرای این آرا توقیف کنند. توافق جامع هسته‌ای یا همان «برنامه جامع اقدام مشترک» علی‌الاصول نمی‌تواند تاثیری نسبت به اینگونه توقیف‌ها داشته باشد؛ چراکه اولا این توقیف‌ها مربوط به برنامه هسته‌ای ایران نیستند و مرتبط با موضوع مبارزه با تروریسم هستند و ثانیا این توقیف‌ها به دستور دستگاه قضایی انجام شده‌اند و قوه‌مجریه ایالات‌متحده آمریکا بر اساس اصل تفکیک قوا نمی‌تواند برای دستگاه قضایی آن کشور ایجاد تعهد کند.
دسته دوم از توقیف‌ها یا بلوکه شدن‌ها بر اساس تحریم‌های سازمان ملل متحد، ایالات‌متحده آمریکا و اتحادیه اروپا ایجاد شده‌اند. در هر سه دسته از تحریم‌ها مقرراتی راجع به انسداد دارایی‌ها وجود دارد. این مقرره به این ترتیب است که همین که نام شخص یا نهادی در فهرست تحریم‌ها قرار گرفت، بانک‌ها و موسسات اعتباری موظفند کلیه دارایی‌های وی را مسدود کرده و آن دارایی‌ها را به شخص تحریم شده منتقل کنند، همچنین از اجرای هر دستور نقل و انتقالی که شخص مزبور صادر می‌کند، خودداری کنند. اینگونه دستورات، می‌توانند به چند صورت موجب بلوکه شدن دارایی‌ها شوند. می‌توان حالت‌های مختلف بلوکه شدن دارایی‌های خارجی را به شرح زیر نشان داد. حالت اول، بلوکه شدن دارایی‌های خارجی دولت قبل از وصول آنها توسط بانک مرکزی است. فرض کنیم شرکت ملی نفت ایران اقدام به فروش نفت به یک خریدار اروپایی کرده است. با قرار گرفتن شرکت ملی نفت در فهرست تحریم‌ها، خریدار نفت مکلف است از پرداخت بهای نفت به طرف ایرانی خودداری کند. در اینجا، اگرچه دارایی‌های خارجی توقیف شده است، اما دارایی‌های بانک مرکزی بلوکه نشده است و بانک مرکزی این مبلغ را جزو دارایی‌های بلوکه شده خود منظور نمی‌کند؛ چراکه این دارایی‌ها هنوز به مالکیت بانک مرکزی در نیامده است و این دارایی از نظر بانک مرکزی و در حساب‌های آن هنوز تحقق نیافته است.
بانک مرکزی علی‌القاعده از زمانی دارایی‌ها را در دفاتر خود منظور می‌کند که آنها را در حساب‌های خود دریافت کرده باشد؛ بنابراین در آمار بانک مرکزی از دارایی‌های توقیف شده طبیعتا چنین مطالباتی جزو دارایی‌های خارجی بلوکه شده به حساب نخواهند آمد. حالت دوم به این صورت است که بانک مرکزی عواید حاصل از فروش نفت را در حساب‌های خود دریافت کرده باشد و ریال آن را به حساب‌های خزانه واریز کرده باشد، آنگاه بانک خارجی که نگهدارنده حساب‌های بانک مرکزی است، آن عواید را بلوکه کرده باشد.
در چنین حالتی دارایی‌های مزبور از نظر بانک مرکزی بلوکه شده محسوب می‌شوند؛ اما از نظر دولت، این دارایی‌ها جزو اموال بلوکه شده محسوب نخواهند شد؛ زیرا ریال آنها به خزانه پرداخت شده است و خزانه از این حیث مطالبه‌ای ندارد که منتظر دریافت آنها باشد. به‌عبارت دیگر، حتی اگر بلوکه شدن نیز اتفاق می‌افتاد، از این حیث وضعیت خزانه تغییری نمی‌کرد و خزانه حقی نسبت به ارزی که ریال آن را یکبار دریافت کرده است ندارد. حالت سوم این است که بانک مرکزی برای خریدهای خارجی بخش دولتی به آن ارز فروخته باشد اما در مسیر پرداخت به ذی‌نفع خارجی، دارایی‌های مزبور به دلیل اینکه متعلق به ایران هستند بلوکه شده باشند. در این حالت نیز دارایی‌های بانک مرکزی بلوکه شده محسوب نخواهند شد؛ چون معادل ریالی آنها دریافت شده است، اما از نظر دولت، دارایی‌های مزبور بلوکه شده محسوب می‌شوند.
مطالب فوق همه در رابطه با تحریم‌هایی بودند که به‌طور مستقیم به بانک‌ها و موسسات اعتباری خارجی دستور می‌دهند دارایی‌های اشخاصی که نام آنها در فهرست تحریم‌ها وجود دارد مسدود کنند، اما مواردی نیز وجود دارند که در آنها حکم به انسداد دارایی‌ها وجود ندارد؛ بلکه به‌نوعی، بانک‌های خارجی را از انتقال دارایی‌های ایران به کشورهای ثالث منع می‌کنند. این موارد، از نظر حقوقی بلوکه شدن دارایی‌ها محسوب نمی‌شوند؛ اما به‌نظر می‌رسد برخی افراد، این دارایی‌ها را نیز دارایی‌های بلوکه شده محسوب کرده‌اند. فرض کنیم یک شرکت هندی، از شرکت ملی نفت ایران مقادیری نفت خام خریداری کرده است. متعاقب تحریم‌هایی که ایالات‌متحده آمریکا از سال 2012 به این سو صادر کرده است، بانک‌های خارجی (غیر آمریکایی) که عواید حاصل از فروش نفت ایران به حساب‌های بانک مرکزی ایران یا سایر اشخاص و نهادهای ایرانی نزد آنها واریز می‌شود مکلف هستند از انتقال این عواید به کشورهای ثالث خودداری کنند، وگرنه خود آنها نیز مشمول اقدامات محدود‌کننده آمریکا یا جریمه‌های آن کشور قرار می‌گیرند. در چنین حالتی ایران حق انتقال این دارایی‌ها در داخل کشورهای یاد شده را دارد و نیز می‌تواند از آن دارایی‌ها برای خرید کالاها و خدمات از کشور مزبور استفاده کند، اما اجازه انتقال آن دارایی‌ها به کشورهای ثالث را ندارد.
چنین وضعیتی را نمی‌توان توقیف یا بلوکه کردن دارایی‌ها محسوب کرد، اما به هر حال محدودیتی جدی است که با اجرایی شدن «برنامه جامع اقدام مشترک» رفع خواهد شد. روشن است که این محدودیت نیز هم می‌تواند در مورد دارایی‌های خارجی دولت وجود داشته باشد و هم در رابطه با دارایی‌های خارجی بانک مرکزی.
حالت دیگر از محدودیت، ممکن است نه به دلیل تحریم‌ها؛ بلکه به دلیل الزامات راجع به مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم برقرار شده باشد. خزانه‌داری ایالات‌متحده آمریکا در اعلامیه‌‌هایی که در سال‌های اخیر صادر کرده است، کل نظام مالی ایران را به‌عنوان نگرانی پولشویی یا (money laundering concern) اعلام کرده و سعی کرده است اینگونه وانمود کند که کل بانک‌ها و موسسات مالی ایرانی به نحوی با عملیات مزبور درگیر هستند. همچنین برخی بانک‌های ایرانی به نحوی از به تامین مالی تروریسم یا مشارکت در آن متهم شده‌اند. در نتیجه این اتهام، برخی از بانک‌های خارجی بر اساس استانداردهای مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم ارائه خدمات مالی به بانک‌های ایرانی را قطع کرده‌اند و حتی ممکن است برخی از دارایی‌های بانک‌های ایرانی را نیز مسدود کرده باشند. اگر چنین توقیفی وجود داشته باشد، آیا «برنامه جامع اقدام مشترک» به آن خاتمه خواهد داد.
ممکن است گفته شود چنین محدودیت‌هایی هسته‌ای نیستند؛ بنابراین، برنامه جامع اقدام مشترک نمی‌تواند مانع از اجرای آنها شود، اما باید توجه داشت که «برنامه جامع اقدام مشترک» حاوی شرط مهمی درخصوص لغو تحریم‌ها است و آن شرط نیز عبارت است از: اینکه لغو تحریم اشخاص و نهادهایی که در فهرست‌های ضمیمه این برنامه قید شده‌اند باید به نحوی باشد که آنها بتوانند همانند اشخاص عادی و بدون تبعیض فعالیت‌های خود را انجام دهند. از این رو می‌توان گفت آن دسته از اتهامات آمریکا و اتحادیه اروپا به بانک‌ها و موسسات مالی ایران که فاقد مبنا و تبعیض‌آمیز هستند باید مرتفع شوند، اما الزاماتی که در رابطه با مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم برای همه بانک‌ها وجود دارد نظیر وجود و اجرای استانداردهای شناسایی مشتریان، آموزش کارکنان برای مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم، نگهداری سوابق و نظایر آن برای بانک‌های ایرانی نیز همانند سایر بانک‌های خارجی برقرار خواهند بود و بانک‌های ایرانی در صورت عدم رعایت استانداردهای بین‌المللی در اینگونه موارد با محدودیت مواجه خواهند شد؛ کما اینکه بانک‌های خارجی نیز چنین وضعیتی دارند.
تحریم‌های وضع شده علیه ایران، علاوه بر اینکه موجب ایجاد محدودیت‌های مستقیمی برای دولت ایران و بانک‌ها و موسسات مالی ایرانی شده است، محدودیت‌های غیر‌مستقیمی را نیز ایجاد کرده است که در نهایت منتهی به عدم امکان نقل و انتقال دارایی‌های خارجی شده است. به‌عنوان مثال، با وضع تحریم‌ها علیه ایران، ارائه وام‌ها و تسهیلات مربوط به تامین مالی پروژه‌های عمرانی از سوی موسسات و نهادهای معتبر تامین مالی خارجی متوقف شد و آژانس‌های تضمین اعتبار صادراتی نیز ارائه خدمات برای پروژه‌هایی که قرار بود در خارج از ایران ارائه شوند را قطع کردند. در چنین شرایطی، یکی از راهکارهای دریافت اعتبار از بانک‌های خارجی این بود که ایران برخی از دارایی‌های خارجی خود را که نزد بانک‌های خارجی نگهداری می‌شد به وثیقه بگذارد و در مقابل آن تسهیلات تامین مالی برای پروژه‌های عمرانی دریافت کند. به‌عبارت دیگر، ایران در این شرایط می‌توانست حداکثر بهره‌برداری را از منابع خارجی خود داشته باشد و در عین اینکه سود سرمایه‌گذاری از آنها را دریافت می‌کرد، از آنها به‌عنوان مبنایی برای تامین مالی پروژه‌های عمرانی استفاده کند و همچنین به‌طور غیر‌مستقیم باعث کاهش حجم واردات به اتکای درآمدهای ارزی حاصل از صادرات نفت شود. هنگامی که دارایی‌های خارجی وثیقه وام‌های دریافتی برای پروژه‌های عمرانی قرار می‌گیرند، تا زمانی که اقساط تسهیلات مزبور پرداخت نشود ایران نمی‌تواند آنها را به کشورهای ثالث انتقال دهد یا از آنها برای واردات کالاها و خدمات به کشور استفاده کند، اما این محدودیت، یک محدودیت خود خواسته است و توقیف یا بلوکه شدن دارایی‌ها محسوب نمی‌شود؛ هر چند علت وارد شدن ایران به چنین فرآیندی ممکن است محدودیت‌های ناشی از تحریم‌های خارجی باشد.
آنچه در بالا به‌طور خلاصه گفته شد، نشانگر پیچیدگی مفهوم بلوکه شدن دارایی‌های خارجی و وضعیت‌های متفاوتی است که عبارت مزبور برای توصیف آنها به کار می‌رود. به‌نظر می‌رسد بخش قابل‌توجهی از اختلاف‌نظر در رابطه با میزان دارایی‌های بلوکه شده دولت این باشد که هر یک از صاحبنظران و مقامات، بخشی از مصادیق مذکور در بالا را جزو دارایی‌های بلوکه شده محسوب می‌کنند؛ حال آنکه دیگران با وی درخصوص این امر موافقت ندارند و شاید بهتر آن باشد که هنگام پرسش از مقامات دولتی درخصوص میزان دارایی‌های بلوکه شده کشور، مفهوم دارایی‌های بلوکه شده نیز از آنان پرسیده شود تا شائبه مغایرت و تناقض در اظهارات مسوولان در این خصوص به سادگی مطرح نشود.
* استاد دانشگاه