نگاهی به لایحه بودجه ۱۴۰۰ و چالش‌های پیش روی آن

نگاهی به لایحه بودجه ۱۴۰۰ و چالش‌های پیش روی آن

نقدینه - بودجه سند مالی کوتاه مدت یک ساله‌ای است که از سویی عدم تحقق هدف اصلی آن، یعنی تراز دخل و خرج، معلول عملکرد ضعیف بلندمدت اقتصادی است؛ و از سوی دیگر عدم تعادل زیاد میان این دخل و خرج، خود علت تشدید چالش‌های ساختاری توسعه‌ای است.

آنچه در یادداشت پیش رو می‌خوانید توسط «حجت عرفان‌زاده»، کارشناس ارشد مدیریت مالی نوشته شده است؛

 

انتظار می‌رود که بودجه در خدمت تخصیص منابع به اموری باشد که بیش‌ترین بازدهی اجتماعی را دارند و از سوی دیگر موجب کاهش نابرابری درآمدی و کاهش شکاف‌های منطقه‌ای گردد و سه اصل را برآورده کند: ۱. نداشتن کسری یا داشتن کسری در حد معقول؛ ۲. تخصیص منابع به‌سوی انباشت سرمایه مولد؛ و ۳. توزیع عادلانه منابع و امکانات، چه میان گروه‌های اجتماعی و چه میان مناطق مختلف یک کشور.

با توجه با مطالب فوق، بودجه سال ۱۴۰۰ تا چه حد به این اصول نزدیک خواهد بود؟ در پاسخ باید گفت: با توجه به تجربیات گذشته مشخص است. هر ساله، بودجه به نحوی تنظیم می‌گردد که منابع با مصارف تراز شده و کسری پیش نیاید. ولی در پایان شاهد کسری افزایش یافته خواهیم بود. به دلیل اینکه منابع درآمدی محقق نمی‌شوند اما در مقابل مصارف کاملا محقق می‌شوند.

در برخی از سال‌ها به دلیل حوادث طبیعی چون سیل و کرونا و یا موارد دیگر، بیش‌تر از آنچه پیش‌بینی شده کسری بودجه رشد می‌کند. درآمد دولت در بودجه سال ۹۹، ۲۸۸/۸ هزار میلیارد تومان بوده که این رقم در بودجه ۱۴۰۰، ۳۱۷/۶ هزار میلیارد تومان برآورد شده و افزایش ۱۰ درصدی خواهد داشت، در مقابل هزینه های دولت در سال ۹۹، برابر با ۴۳۶ هزار میلیارد تومان بوده که در بودجه ۱۴۰۰، این مبلغ به ۶۳۷ هزار میلیارد تومان رسیده و با افزایش ۴۶/۱ درصدی مواجه بوده است.

این خود نشان از آن دارد که از همین حالا باید منتظر کسری بودجه شدید دولت در سال آینده باشیم. از آنجا که کسری بودجه در عمل می‌تواند به طرق مختلف منجر به آثار تورمی شود لازم است مجلس شورای اسلامی حال که در اقدامی عجیب کلیات لایحه بودجه ۱۴۰۰ را تصویب نموده در فرآیند بررسی لایحه دقت نظر بیشتری مبذول دارد.

امّا تجربه سال‌های اخیر (با توجه به لایحه‌های مشابه) نشان داده رویکرد تایید کلیات و انجام اصلاحات (که عمدتاً از جنس کاهش هزینه های دولت و افزایش درآمدهاست) می تواند هزینه های سیاسی در بر داشته باشد و در صورت عدم همراهی دولت عملاً تصمیم گیری حول این محورها مجلس را با چالش جدی مواجه می کند.

حال باید دید با توجه به اشکالات متعدد موجود در لایحه، آیا مجلس تصمیم اساسی در این رابطه خواهد گرفت یا روند سال های اخیر مجدداً تکرار خواهد شد. در لایحه ۱۴۰۰ منابع بودجه در سه محل دارای ارقام غیر واقعی عمده هستند.

۱. نفت:

بنا بر اعلام رئیس‌جمهور و بر مبنای محاسبات اعلام شده ظاهراً بودجه با صادرات ۲ میلیون بشکه نفت بسته شده که حتی با در نظر گرفتن شرایط غیر تحریمی و میزان ظرفیت تولید مخازن نفت بعید است بتوان به این میزان صادرات نفت رسید. در بودجه ۱۴۰۰ حدود ۱۹۹ هزار میلیارد تومان از محل صادرات نفت و میعانات گازی در نظر گرفته شده است.

۲. استقراض از صندوق توسعه ملی:

بنا بر قوانین بالادستی هر ساله سهمی از درآمد حاصل از فروش نفت به صندوق توسعه ملی می رسد. در سال ۱۴۰۰ این سهم معادل ۳۸٪ است. دولت در لایحه بودجه ۱۸٪ از سهم صندوق را در سال ۱۴۰۰ برداشته (به عنوان قرض) و در عمل ۲۰٪ از درآمد حاصل از صادرات نفت به صندوق واریز می شود و از این محل دولت حدود ۷۵ هزار میلیارد تومان از صندوق استقراض کرده، این در صورتی است که دولت ۲ میلیون بشکه نفت صادر کند که تحقق آن دور از واقع است.

۳. اوراق پیش فروش نفت:

دولت حدود ۷۰ هزار میلیارد تومان از محل فروش اوراق سلف نفتی در نظر گرفته، در واقع قرار است دولت ۷۰ هزار میلیارد تومان نفت پیش فروش کند تا در زمان سررسید تسویه کند. که نحوه تسویه در زمان سررسید در لایحه مشخص نیست و باید توجه داشت که این جزئیات بسیار با اهمیت است و می تواند میزان بار مالی که به دولت برای تسویه اوراق تحمیل می کند را بسیار تغییر دهد.

چرا کسری بودجه مهم است؟

دولت در طول سال اجرای بودجه (مثلاً ۱۴۰۰) سعی می کند تا به اندازه ای که منابع وصول می کند، هزینه کند و در صورت عدم وصول منابع ملزم به کاهش هزینه است، لذا بخشی از بودجه عمرانی اختصاص نمی یابد. اما بخشی از هزینه‌ها ضروری هستند و دولت تمایل دارد که حتماً پرداخت شوند لذا اجتناب‌ناپذیر تلقی می‌شوند. لذا دولت برای تامین این منابع از هیچ تلاشی دریغ نمی کند. در عمل دولت برای اداره امور به یکی از روش‌های زیر متوسل می شود:

۱. استقراض از بانک مرکزی:

که ممکن است به طور مستقیم باشد و به اصطلاح اقدام به چاپ پول کند که این روش منجر به افزایش پایه پولی و نقدینگی شده و عملاً تورم به بار می آورد.

۲. استفاده از منابع صندوق توسعه ملی:

گاهی اوقات دولت به برداشت از صندوق توسعه ملّی متوسل می‌شود که باید دو نکته را مد نظر داشت، اول اینکه قرار بود ذخایر ارزی صندوق توسعه ملی برای توسعه زیربناهای اقتصادی کشور استفاده شود نه خرج روزمره و جاری دولت.

دوم اینکه در شرایط تحریمی احتمالاً ارزهای صندوق توسعه ملی در حساب های بلوکه شده هستند، لذا بعد از فروش آنها توسط دولت به بانک مرکزی و دریافت معادل ریالی آن بانک مرکزی نمی تواند آن ارزها را به مردم و وارد کننده‌ها بفروشد و معادل ریالی آن را از اقتصاد ریال جمع کند. لذا استقراض از صندوق توسعه ملی مانند استقراض از بانک مرکزی بوده و باعث افزایش پایه پولی و ایجاد تورم خواهد شد.

۳. تحمیل به بانک‌ها:

گاهی اوقات دولت برای تامین مخارج خود به بانک‌های تحت نفوذ خود فشار می آورد که پول مخارج دولت را بدهند. بطور مثال: فشار به بانک کشاورزی برای تقبل خرید تضمینی گندم و یا سازمان تامین اجتماعی رفتار مشابهی را با بانک رفاه دارد. لذا در این روش بانک‌ها با کسری مواجه شده و برای پوشش کسری خود از بانک مرکزی استقراض می‌کنند. دولت از این روش و با واسطه بانک‌ها از بانک مرکزی پول قرض می‌کند که طبیعتاً اثر این کار موجب رشد پایه پولی و نقدینگی و در نتیجه تورم می‌شود.

با توجه به روش‌های گفته شده فوق عملاً کسری بودجه دولت منجر به آثار تورمی برای جامعه خواهد شد.

بخش غم‌انگیز اینجاست که دولت عملاً برای افزایش حقوق کارکنان دولت تورم ایجاد کرده است، یعنی گویی حقوق کارکنان دولت را از جیب اقشار جامعه برداشته و نکته مهم این داستان آن است ضرری که مردم از این تصمیمات دولت متحمل می‌شوند (یعنی تورم) از نفعی که می‌برند بیشتر است.

با یک حساب سرانگشتی در می یابیم که به ازای هر ۱۰ هزار میلیارد تومان کسری بودجه دولت که مستقیم یا غیر مستقیم به استقراض از بانک مرکزی منتهی شود ۲٪ تورم را افزایش می‌دهد. این افزایش تورم بیشترین تاثیر خود را بر فقرا خواهد گذاشت و کمترین تاثیر آن بر اغنیا خواهد بود.

لذا در بررسی لایحه بودجه ۱۴۰۰ نقش مجلس به منظور جلوگیری از اجرای یک بودجه تورم‌زا که می‌تواند معیشت مردم را به شدت دچار آسیب کند بسیار حیاتی است.

شاید این سوال به اذهان متبادر شود که دولت در سالیان اخیر با کسری بودجه چه کرد؟

دولت در سال‌های اخیر پس از تصویب لایحه مورد نظر خود در مجلس بودجه را در شورای سران اصلاحات اساسی کرده است. بطوری که در سال‌های ۹۸ و ۹۹ مجوزهایی از سران گرفته تا بتواند عدم تحقق منابع خود را پوشش دهد. این مجوزها شامل، انتشار بیشتر اوراق ( اسناد خزانه )، برداشت از صندوق توسعه ملّی و برداشت از حساب ذخیره ارزی و... بوده است.

در واقع سه اتفاق مهم رخ داده است: اولاً، تمام جلسات و مباحثات مربوط به بررسی و تصویب لایحه بودجه به گونه ای مراسمات و تشریفات بررسی بودجه بود نه تصمیم گیری واقعی در مورد بودجه کشور، ثانیاً، عملاً مجلس با تصویب این لوایح زمینه را برای حذف کردن خود از بازی تصویب بودجه و سپردن آن به شورای سران فراهم کرد. ثالثاً، در عمل کسری بودجه از محل برداشت از صندوق توسعه ملی و استقراض مستقیم و غیر مستقیم دولت از بانک مرکزی پوشش داده شده است. بخش قابل توجهی از تورم ایجاد شده در سال‌های ۹۸ و ۹۹ ریشه در همین جبران کسری بودجه داشته است.

مهم‌ترین اشکالات لایحه بودجه ۱۴۰۰ را می توان به شرح ذیل برشمرد:

۱. کسری بودجه ساختاری قابل توجه (حدود ۵۰ درصد)

۲. بیش برآورد غیر واقعی از منابع حاصل از صادرات نفت (بر خلاف مصوبه شورای عالی هماهنگی اقتصادی سران قوا)

۳. افزایش وابستگی بودجه به نفت به ۳۰ درصد (با در نظر گرفتن پیش فروش نفت)

۴. کاهش سرمایه گذاری دولت (کاهش شدید سهم اعتبارات عمرانی از مصارف عمومی از ۱۵٪ در سال ۹۹ به، ۱۱٪ در سال ۱۴۰۰)

۵. افزایش قابل توجه هزینه‌های جاری ( رشدی معادل ۶۰٪)

۶. کاهش سهم درآمدهای مالیاتی از منابع عمومی بودجه ( از ۳۶٪ در بودجه ۹۹ به، ۲۷٪ در بودجه ۱۴۰۰)

۷. افزایش کسری تراز عملیاتی (بر خلاف اهداف تعیین شده در قانون برنامه ششم توسعه )

۸. تورم‌زا بودن بودجه (وجود ۵۹۰ هزار میلیارد تومان منابع مالی ناپایدار در بودجه)

۹. افزایش هزینه‌های جاری و همچنین تکیه بر منابع غیر واقعی و غیر قابل تحقق.

۱۰. بی‌توجهی به رونق تولید (افزایش ۴۰ درصدی انتشار اوراق بدهی)

داستان سهم‌بری مناطق محروم از بودجه هم مشخص است. شکاف میان تهران و چند کلان‌شهر بزرگ در یک‌طرف و مناطق محرومی چون سیستان و بلوچستان، کهگیلویه و بویراحمد، خوزستان، چهار محال بختیاری، گلستان و کردستان در طرف دیگر، سال به سال افزایش یافته است.

بعید است با آمدن بایدن امکان سریعی برای رفع تحریم‌ها و افزایش صادرات نفت و پوشش هزینه‌ها از این محل وجود داشته باشد. اگر درآمدها از محل مالیات‌ها نیز چندان قابل افزایش نباشد، کسری بودجه بالا را باید همچنان شاهد بود. حتی اگر اقتصاد جهان و ایران از گردونه‌ی کرونا عبور کند و رشد اقتصادی مثبت بشود، پایه تولید و درآمدهای مالیاتی مرتبط با آن نمی‌تواند آنقدر افزایش یابد که مصارف افزایش یافته در حد ۵۰٪ را پوشش دهد.

در پایان باید گفت مادامی که بودجه و بودجه‌ریزی چنین قاعده‌ای دارد، نمی‌توان انتظار تحقق بودجه‌ای متعادل، با کارکردهای تخصیصی و توزیعی توسعه‌گرا داشت و همچنان کسری بودجه افزایش خواهد یافت و شکافه‌های منطقه‌ای بیش‌تر خواهد شد.

 

 

http://naghdineh.com/page/64438/
لینک مطلب :
چاپ print version