*محمد حسین عزیزیان
ضعف استقلال ناظر پولی پاشنه آشیل طرح بانکداری
در تصور رایج، بانکها واسطه‌گر وجوه هستند؛ به این معنا که بانکها با جمع‌کردن سپرده از اقشار مختلف مردم، آن را به بخش های مختلف اقتصاد وام می‌دهند. اما واقعیت خلاف این مطلب است؛ در بانکداری مدرن که در ایران نیز در حال اجراست، بانکها خالق پول هستند. یعنی برای تسهیلات دادن، لزوما نیازی به جذب سپرده نیست و تنها با فشردن چند کلید کامپیوتر، می‌توانند موجودی یک حساب را چندین برابر کنند.
امروزه بیش‌از ۹۰درصد از پول موجود در کشور توسط بانک‌های تجاری پدید آمده‌است و نه بانک‌مرکزی. این امتیاز خلق‌پول در اصل از حقوق حاکمیت است که به بانک‌های تجاری واگذار شده و به موجب آن، صاحبان بانکها دارای رانت گسترده‌ای شده‌اند. هرچند خلق پول می‌تواند اثرات بسیار مثبتی در اقتصاد داشته باشد ولی خلق پول بی‌ضابطه موجب بی‌عدالتی، تورم و ناپایداری اقتصادی خواهد شد. به همین دلیل در کشورهای پیشرفته، نظارت‌های شدید و سخت‌گیرانه‌ای بر بانک‌های تجاری وجود دارد.
اما در ایران، در خلأ مقام ناظر پولی، با حجم بالای معوقات بانکی و افزایش بدهی بانکها به بانک‌مرکزی مواجه هستیم. با توجه به طرح «بانکداری جمهوری اسلامی» که در مجلس شورای اسلامی در دست بررسی است، در این یادداشت به بررسی مصداقی ۲عامل تاثیر گذار بر ناظر پولی در میان کشورهای توسعه می‌پردازیم.
*لزوم پاسخ‌گویی و استقلال نسبی ناظر پولی
بسیاری از کشورهای پیشرفته، پس از بحران های مالی اخیر، اقتدار مقام ناظر بانکی را افزایش داده‌اند، در این میان ۲عامل استقلال نسبی ناظر پولی و پاسخ‌گویی به سایر نهاد‌ها از اهمیت بالایی برخوردار است
یکی از عوامل مؤثر در تقویت نظارت بر بانکها، پاسخ‌گویی مقام ناظر بانکی است. کوتاهی ناظر پولی در انجام مسئولیت‌هایش، منجر به خلق‌پول بی‌ضابطه بانکها و ایجاد خسارات جبران ناپذیر به اقتصاد می‌شود. عملکرد ضعیف ناظر بانکی بر زندگی آحاد مردم اثرگذار است از این رو باید به نهاد های مختلفی مانند مجلس پاسخ‌گو باشد.
همچنین در موارد بسیاری، بانک مرکزی برای حفظ ثبات بازار، از برخورد با بانک‌های متخلف خودداری می‌کند. بانکها ریسک خود را در سطح جامعه توزیع کرده‌اند، به صورتی که با ورشکستگی یک بانک، تمامی کسانی که در آن بانک سپرده دارند و سایر بانک‌هایی که منابعی را در قالب تسهیلات در اختیار بانک خاطی قرارداده‌اند متضرر می‌شوند. در نتیجه، برخورد با بانک‌های خاطی می‌تواند به بحران اقتصادی و ایجاد ریسک بسیار برای سایر بانکها و فعالان اقتصادی منجر شود. به همین دلیل بانک مرکزی به عنوان مسئول حفظ ثبات قیمت‌ها از یک سو، مجبور به اجتناب از برخورد مستقیم با بانکها است و از سمت دیگر، به عنوان ناظر پولی، مسئول برخورد با تخلفات است که این موضوع موجب عدم نظارت قاطع و نهایتا در بلند مدت باعث تورم و ناپایداری اقتصادی می‌شود. به همین دلیل یکی از امور لازم جهت حفظ و تقویت اقتدار مقام ناظر، استقلال نسبی آن از بانک مرکزی است.
*مصادیق پاسخ‌گویی و استقلال مقام ناظر بانکی در سایر کشور‌ها
بسیاری از کشور‌ها از سازوکارهایی برای افزایش پاسخ‌گویی ناظر پولی استفاده کرده‌اند. برای مثال در آمریکا، رئیس سازمان نظارت بانک‌مرکزی، ۲بار در سال در برابر نمایندگان سنا و مجلس نمایندگان حاضر می‌شود و در قبال عملکرد این دوره ۶ماهه و برنامه‌ها آتی خود پاسخ‌گو است. در انگلستان، عملکرد سازمان نظارت به صورت مستمر توسط کمیته ای ذیل بانک‌مرکزی مورد ارزیابی قرار می‌گیرد. با اینکه این کمیته ذیل بانک‌مرکزی تعریف شده‌است ولی بیش از نیمی از اعضای آن از خارج بانک مرکزی هستند. به این شکل، پاسخ‌گویی ناظر پولی به سایر بخش های قدرت نیز تامین شده است. این کمیته علاوه بر نظارت مستمر، به صورت سالانه، گزارشی از عملکرد این سازمان نظارتی منتشر می‌کند. در آلمان نیز هیئتی متشکل از دولت و مجلس و سایر قسمت‌ها، وظیفه نظارت مستمر بر برنامه‌ها و عملکرد سازمان نظارتی را بر عهده دارد.
همچنین با ایجاد استقلال نسبی نهاد ناظر از بانک‌مرکزی، ضمن تقویت جایگاه نهاد ناظر، میتوان از تعارض منافع ذاتی بانک مرکزی و ناظر پولی جلوگیری کرد. برای مثال در آمریکا، پس از بحران مالی و در سال ۲۰۱۰، معاون نظارتی بانک‌مرکزی به قائم‌مقام نظارت ارتقا یافت. انتصاب قائم‌مقام نظارتی، مشابه رئیس کل، از سوی رئیس‌جمهور و با تایید سنا صورت می‌پذیرد؛ عزل وی نیز تنها توسط رئیس‌جمهور و برای دلایلی موجه ممکن است.
در بعضی از ساختارهایی که وظیفه نظارت بر عهده بانک‌مرکزی هست، سازوکار هایی برای حفظ استقال نسبی ناظر پولی لحاظ شده‌است. برای مثال در انگستان، کمیته بالادستی ناظر پولی، باید سالانه گزارشی از استقلال ناظر پولی از سایر بخش‌های بانک‌مرکزی، اعم از سیاست‌گذاری پولی و ریاست بانک‌مرکزی، منتشر کند. در بانک‌مرکزی اتحادیه اروپا نیز کمیته‌ای مخصوص تصمیم‌گیری در مسائل نظارتی وجود دارد و رئیس کل بانک‌مرکزی و معاونین وی قابلیت مداخله مستقیم در تصمیم‌های این شورا را ندارند.
*عدم استقلال ناظر بانکی از رئیس‌کل در طرح بانکداری
در طرح «بانکداری جمهوری اسلامی»، توجه لازم به استقلال نسبی و پاسخ‌گویی مقام ناظر نشده‌است. مسئول نظارت بر بانکها، معاون نظارتی رئیس‌کل بانک‌مرکزی هست و اختیار عزل و نصب وی بر عهده رئیس‌کل می‌باشد. همچنین در بسیاری از موارد، برای اجرای تصمیم‌های خود، نیازمند تایید رئیس‌کل بانک‌مرکزی هست. نظارت بر عملکرد این معاونت تنها از طریق رئیس‌کل بانک‌مرکزی بوده و معاون نظارتی به هیچ نهادی در خارج از بانک‌مرکزی(مانند وزارت اقتصاد یا مجلس) پاسخ‌گو نمی‌باشد. بدین صورت نه تنها پاسخ‌گویی و استقلال نسبی معاون نظارتی تامین نشده‌است، بلکه اساسا به این دو مقوله هیچ توجهی نشده‌است.
*جمع‌بندی
تجربه کشورهای برتر اقتصادی، حاکی از تقویت نظارت بانکی پس از بحران‌های اقتصادی است درحالی که این مهم علی‌رغم نظارت سست و ضعیف فعلی، در طرح بانکداری لحاظ نشده‌است. در سال‌های گذشته ضعف نظارت ناظر پولی بر بانکها موجب ایجاد شکاف شدید در ترازنامه نظام بانکی و افزایش سرسام‌آور نقدینگی شد که میتوان آن‌را اصلی‌ترین عامل تورم سال ۹۷نیز دانست ولی با این وجود تدابیر لازم جهت ارتقا نظارت بر بانکها در طرح فعلی وجود ندارد. با ایجاد سازوکارهایی مانند ارتقا مقام ناظر بانکی به سازمان نظارت و ایجاد پاسخ‌گویی ناظر بانکی به نهاد‌های خارج از بانک مرکزی، میتوان از بحران های آینده تا حد امکان پیشگیری کرد.
* کارشناس اقتصادی